與新電改方案在放開(kāi)準(zhǔn)入方面?zhèn)戎刂邢掠苇h(huán)節(jié)不同，油氣產(chǎn)業(yè)應(yīng)主要側(cè)重在上中游環(huán)節(jié)放寬準(zhǔn)入。

自十八屆三中全會(huì)提出全面深化體制改革以來(lái)，各行各業(yè)都在推進(jìn)深化體制改革進(jìn)程，其中能源行業(yè)的體制改革尤為搶眼。在新電改方案（9號(hào)文）出臺(tái)后，油氣產(chǎn)業(yè)改革自然就成為業(yè)界新的期待。而未來(lái)油氣產(chǎn)業(yè)如何改？重點(diǎn)改什么？社會(huì)各界存在諸多討論。但萬(wàn)變不離其宗，無(wú)論是主張改革礦權(quán)制度還是主張管道業(yè)務(wù)獨(dú)立，無(wú)論是主張從母公司剝離油服業(yè)務(wù)還是主張現(xiàn)有油氣企業(yè)合并，未來(lái)油氣改革始終都繞不開(kāi)一個(gè)核心議題：如何放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用？

基于此，近日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提及，要研究提出石油天然氣體制改革總體方案，在全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準(zhǔn)入。“從全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準(zhǔn)入”這個(gè)嶄新提法可以說(shuō)抓住了當(dāng)前油氣產(chǎn)業(yè)要害，點(diǎn)明了未來(lái)油氣改革的重點(diǎn)和方向。

油氣產(chǎn)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈壟斷程度高

“改革是由問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問(wèn)題中而深化”，習(xí)近平總書(shū)記的這一重要論述闡明了一個(gè)深刻道理：改革，必須以解決問(wèn)題為皈依。那么，中國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)目前主要矛盾和問(wèn)題是什么？綜合來(lái)看，和電力、煤炭等其他行業(yè)一樣，油氣產(chǎn)業(yè)也存在市場(chǎng)制度不夠完善、市場(chǎng)主體不夠健全、價(jià)格機(jī)制不夠順暢、管理和監(jiān)管機(jī)制不夠科學(xué)，政府職能越位、缺位、不到位頻現(xiàn)等諸多矛盾，但最突出的矛盾和問(wèn)題莫過(guò)于油氣行業(yè)市場(chǎng)集中度高，壟斷現(xiàn)象突出，何況這種壟斷現(xiàn)象不僅在某個(gè)環(huán)節(jié)存在，而是從上游到下游整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈都或多或少地存在。

油氣產(chǎn)業(yè)應(yīng)側(cè)重于上中游放開(kāi)

在世界范圍內(nèi)，大多數(shù)國(guó)家的油氣產(chǎn)業(yè)都具有很強(qiáng)的壟斷性，但是這種壟斷性并不是行政性壟斷，而是市場(chǎng)激烈競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。可以說(shuō)，政策性壟斷直接決定了中國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，尤其是對(duì)油氣資源開(kāi)采市場(chǎng)的準(zhǔn)入限制直接導(dǎo)致了中國(guó)油氣開(kāi)采市場(chǎng)的高度集中。而上游油氣開(kāi)采市場(chǎng)的高度集中直接限制了下游各個(gè)環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致了油氣產(chǎn)成品的供需失衡和油氣市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制的低效率。此外，政策性壟斷制約了民營(yíng)企業(yè)在油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，不利于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、提升整個(gè)油氣產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率。

與新電改方案在放開(kāi)準(zhǔn)入方面?zhèn)戎刂邢掠苇h(huán)節(jié)不同，油氣產(chǎn)業(yè)應(yīng)主要側(cè)重在上中游環(huán)節(jié)放寬準(zhǔn)入。

首先，要通過(guò)修改現(xiàn)有政策和規(guī)則，在油氣勘探開(kāi)采及進(jìn)口環(huán)節(jié)形成有序競(jìng)爭(zhēng)格局。

1．修改油氣區(qū)塊管理規(guī)則，改革當(dāng)前油氣探礦、采礦權(quán)的行政授予方式，以目前尚未登記的常規(guī)油氣區(qū)塊和非常規(guī)油氣區(qū)塊為突破口，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)發(fā)放許可證等方式鼓勵(lì)各類資本進(jìn)入。同時(shí)加強(qiáng)常規(guī)和非常規(guī)油氣資源區(qū)塊的招投標(biāo)和管理標(biāo)準(zhǔn)，以便對(duì)油氣資源進(jìn)行統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)。

2．放松油氣礦區(qū)的許可證政策，修訂或重新制定許可證的發(fā)放與延長(zhǎng)規(guī)定，并從嚴(yán)執(zhí)行油氣資源勘探開(kāi)發(fā)許可經(jīng)營(yíng)的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格現(xiàn)有探礦權(quán)延期條件，對(duì)超過(guò)一定時(shí)限不做實(shí)質(zhì)性勘探的區(qū)塊應(yīng)予以收回重新招標(biāo)，杜絕“圈而不勘”現(xiàn)象。同時(shí)嘗試建立許可證市場(chǎng)和提高許可證的發(fā)放費(fèi)用，進(jìn)而使得許可證能夠自由流通和交易。

3．加強(qiáng)對(duì)區(qū)塊開(kāi)采的監(jiān)督檢查，要求資源勘探開(kāi)發(fā)區(qū)塊持有者在保護(hù)商業(yè)秘密和權(quán)益的年限后按工作階段上交地質(zhì)資料，作為國(guó)家基礎(chǔ)性、公益性信息資源向新進(jìn)入者和研究機(jī)構(gòu)開(kāi)放。凡是從事涉及該地該項(xiàng)資源勘探開(kāi)發(fā)和相關(guān)研究者都可按規(guī)定向國(guó)家的資料管理部門申請(qǐng)獲得這些資料信息，以節(jié)約勘探開(kāi)發(fā)和相應(yīng)研究經(jīng)費(fèi)、不做重復(fù)工作。

4.引進(jìn)國(guó)際上先進(jìn)的油氣資源勘探與開(kāi)采技術(shù)、適當(dāng)允許外國(guó)資本有條件地進(jìn)入石油產(chǎn)業(yè)的勘探開(kāi)采領(lǐng)域。根據(jù)國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，先進(jìn)的勘探技術(shù)和勘探思路是發(fā)現(xiàn)和開(kāi)發(fā)潛在油氣資源的最有效途徑。大型石油跨國(guó)公司通常擁有先進(jìn)的勘探工程技術(shù)和廣泛的勘探思路。當(dāng)這些大型石油跨國(guó)公司進(jìn)入國(guó)內(nèi)石油企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域后，他們往往能夠憑借其技術(shù)與資本優(yōu)勢(shì)迅速提高油氣資源的開(kāi)采效率。大型石油跨國(guó)公司的高效率往往具有很強(qiáng)的示范效應(yīng)，對(duì)國(guó)內(nèi)石油企業(yè)開(kāi)采效率的提高具有一定程度的促進(jìn)作用。

其次，引入競(jìng)爭(zhēng)后，要進(jìn)一步推動(dòng)油氣企業(yè)在上游環(huán)節(jié)創(chuàng)新油氣資源開(kāi)采的經(jīng)營(yíng)模式。

1．以目前三大國(guó)有石油企業(yè)推行的混合所有制改革為契機(jī)．推進(jìn)油氣行業(yè)各類資本交叉持股、合作經(jīng)營(yíng)。例如，嘗試使用開(kāi)采成果一定比例分成的模式來(lái)共同開(kāi)發(fā)某一油氣資源。

2．建立油氣探礦、采礦權(quán)流動(dòng)和退出機(jī)制，鼓勵(lì)國(guó)有石油公司將其持有的油氣資源探礦權(quán)、采礦權(quán)用于與民營(yíng)企業(yè)的合作。對(duì)于原先受到技術(shù)限制未能充分開(kāi)發(fā)的油氣資源，可以嘗試采取招投標(biāo)的形式轉(zhuǎn)讓給其他石油企業(yè)。

3．促進(jìn)油氣上游環(huán)節(jié)的對(duì)外開(kāi)放。對(duì)國(guó)際石油企業(yè)許諾一定的稅收優(yōu)惠，但需要定期修改稅收優(yōu)惠條件和嚴(yán)格審查納稅情況。許諾稅收優(yōu)惠的目的在于保持引進(jìn)國(guó)際先進(jìn)技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)，稅收優(yōu)惠應(yīng)適用于所有同等市場(chǎng)參與主體。

最后，放開(kāi)油氣進(jìn)口限制，實(shí)行油氣進(jìn)口多元化也是在上游領(lǐng)域放開(kāi)準(zhǔn)入的重要一步。

一是以進(jìn)口原油使用權(quán)放開(kāi)倒逼原油進(jìn)口權(quán)放開(kāi)；二是放開(kāi)氣源進(jìn)口限制，實(shí)行氣源多元化。允許除三大國(guó)有石油公司以外的經(jīng)營(yíng)主體從事氣源業(yè)務(wù)，包括從國(guó)外進(jìn)口燃?xì)猓€可通過(guò)減免關(guān)稅等措施鼓勵(lì)LNG和管道燃?xì)獾倪M(jìn)口，擴(kuò)大供應(yīng)渠道，刺激上游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。允許城市燃?xì)馄髽I(yè)進(jìn)口LNG，直接向煤制氣、煤層氣及頁(yè)巖氣生產(chǎn)企業(yè)購(gòu)買氣源。

中下游應(yīng)視各環(huán)節(jié)的性質(zhì)以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度分別采取措施

而對(duì)于油氣中下游環(huán)節(jié)，應(yīng)視各環(huán)節(jié)的性質(zhì)以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度分別采取措施。這既包括在油氣中游領(lǐng)域要推動(dòng)管網(wǎng)獨(dú)立，對(duì)第三方開(kāi)放，也包括在下游銷售領(lǐng)域推動(dòng)成品油銷售市場(chǎng)城市燃?xì)馐袌?chǎng)的改革。

在油氣中游運(yùn)輸環(huán)節(jié)，管網(wǎng)獨(dú)立是改革題中應(yīng)有之意，要實(shí)行管網(wǎng)與油氣供應(yīng)、銷售相分離，漸次推動(dòng)管網(wǎng)獨(dú)立。由于管網(wǎng)公司在上游業(yè)務(wù)或下游業(yè)務(wù)中存在自身利益，為避免壟斷情況的發(fā)生，管網(wǎng)公司應(yīng)在管理和經(jīng)營(yíng)上獨(dú)立于上游或下游的其他企業(yè)。

建議借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)制要求油氣管輸公司只參與油氣輸送、不參與油氣生產(chǎn)、銷售，推行“廠網(wǎng)分離”“網(wǎng)銷分離”“儲(chǔ)運(yùn)分離”，漸次推動(dòng)管網(wǎng)獨(dú)立：一是財(cái)務(wù)和管理上的分離，即要求管網(wǎng)運(yùn)輸和供應(yīng)一體化經(jīng)營(yíng)的公司將其運(yùn)輸業(yè)務(wù)組成獨(dú)立的業(yè)務(wù)板塊，與其他業(yè)務(wù)分開(kāi)管理，單獨(dú)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，并有獨(dú)立報(bào)表；二是將管網(wǎng)運(yùn)輸業(yè)務(wù)與供氣業(yè)務(wù)剝離，成為獨(dú)立法人，但原母公司可以對(duì)其控股或持有相當(dāng)比例股份；三是在上游形成全國(guó)統(tǒng)一的油氣市場(chǎng)及下游油氣銷售終端市場(chǎng)也放開(kāi)的情況下，可以合并現(xiàn)有的油氣網(wǎng)輸業(yè)務(wù)，成立單獨(dú)的油氣管網(wǎng)公司。至于這種公司是采取國(guó)家公司的形式還是由上下游公司聯(lián)合投資成立，或是純粹的社會(huì)投資，都不是問(wèn)題，但前提是監(jiān)管到位。

國(guó)家還應(yīng)制定強(qiáng)制性規(guī)則，嚴(yán)格落實(shí)管網(wǎng)“第三方公開(kāi)準(zhǔn)入”機(jī)制。在將油氣管網(wǎng)與油氣生產(chǎn)、銷售業(yè)務(wù)分離、獨(dú)立核算的同時(shí)，為遏制不正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，還應(yīng)當(dāng)制定強(qiáng)制性第三方公開(kāi)準(zhǔn)入規(guī)則，要求管網(wǎng)運(yùn)輸企業(yè)向包括它自己在內(nèi)的所有托運(yùn)人公平開(kāi)放管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)，依據(jù)一定的條件代表第三方運(yùn)輸燃?xì)狻５谌剑ㄉa(chǎn)商、消費(fèi)者、輸送商或貿(mào)易商）擁有利用管道公司的輸送能力和相關(guān)服務(wù)付費(fèi)輸送自己燃?xì)獾臋?quán)利。管輸公司不得銷售油氣，只收取管輸服務(wù)費(fèi)，以確保壟斷性強(qiáng)的管輸公司不會(huì)同時(shí)占有市場(chǎng)載體和油氣供銷市場(chǎng)。

考慮到鼓勵(lì)油氣基礎(chǔ)設(shè)施投資的需要， 目前可首先對(duì)油氣長(zhǎng)輸管道實(shí)行協(xié)商性的第三方公開(kāi)準(zhǔn)入制度，要求管輸企業(yè)公布指導(dǎo)性運(yùn)輸費(fèi)率和協(xié)商程序。

在油氣下游銷售環(huán)節(jié)則需要做兩件事。一是進(jìn)一步推進(jìn)成品油銷售市場(chǎng)的改革和促進(jìn)市場(chǎng)參與主體的多元化。在成品油的批發(fā)銷售領(lǐng)域（成品油的儲(chǔ)運(yùn)、配售和進(jìn)口中轉(zhuǎn)站的建設(shè)等），應(yīng)積極鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)和外國(guó)資本以合作或合資的形式進(jìn)入成品油批發(fā)市場(chǎng)。在成品油的零售領(lǐng)域，放松對(duì)非國(guó)營(yíng)加油站成品油供應(yīng)來(lái)源的限制，增加成品油的供應(yīng)渠道；放松對(duì)外資的多數(shù)股權(quán)限制，讓更多有實(shí)力的成品油零售企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

二是在城市燃?xì)馐袌?chǎng)，在當(dāng)前一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)實(shí)行城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度，并借鑒英國(guó)的最高限價(jià)監(jiān)管模型，完善激勵(lì)性價(jià)格監(jiān)管措施。待時(shí)機(jī)成熟后，就要進(jìn)一步打破壟斷，推動(dòng)城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度向經(jīng)營(yíng)許可制度轉(zhuǎn)變，全面開(kāi)放城市燃?xì)馐袌?chǎng)，建立多元化投融資體制，鼓勵(lì)城市燃?xì)馐袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)效率和競(jìng)爭(zhēng)力。

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